當前位置:首頁 > 新聞資訊 > 行業論壇> 正文

                關于《招標投標法》修訂的幾個方向性問題思考

                瀏覽量:7171  發布時間:2018/7/30 10:36:00

                招標投標制度是社會主義市場經濟體制的重要組成部分。《招標投標法》頒布實施以來,我國的招標投標事業取得了長足的發展,招投標市場不斷壯大,對規范招標投標活動、優化資源配置、提高采購質量效益、預防懲治腐敗等發揮了重要作用。

                目前,中國特色社會主義已進入新時代,經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,在政府簡政放權、“放管服”改革持續進行,國家投融資體制改革持續深化的背景下,隨著互聯網技術日新月異的發展,我國招標投標制度需要做出新的調整,以適應新時代和新形勢的要求。按照黨中央、國務院的部署,國家發展改革委已啟動全面修訂《招標投標法》工作,目前正在廣泛征集意見建議。

                筆者針對招標投標領域存在的突出問題,結合招標投標實踐經驗,針對《招標投標法》的修訂,提出以下方向性問題的思考。

                一、應當理清政府與市場的關系,著重從以下四方面提出對《招標投標法》的修訂建議

                (一)縮減必須招標的工程項目范圍

                《招標投標法》第三條從項目性質和資金來源兩個方面來衡量與判斷工程建設項目是否屬于必須招標的范圍,只要項目性質或資金來源滿足其中一項條件,且達到《必須招標的工程項目規定》(國家發展改革委16號令)規定的規模標準,就必須進行招標。上述規定導致一些市場化程度較高、競爭比較充分、市場資源配置導向明顯的民間投資項目也要強制招標。對于民間資本占控股或者主導地位的工程項目,只有其投資涉及關系社會公共利益、公共安全的項目時,才屬于強制招標的項目范圍,具體范圍將由國家發展改革委會同有關部門制定并報國務院批準。通過大幅縮減依法必須進行招標的工程項目的范圍,減少對市場主體特別是對民間資本投資的工程項目招投標活動的干預,按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則,落實企業投資自主權。

                (二)創新監管模式,規范監管行為

                建議全面貫徹落實國務院“簡政放權、放管結合、優化服務”改革思路,堅持理順政府和市場的關系,按照有利于招標投標活動監管的原則,清晰界定招標投標活動中中央與地方、國務院各部門之間的監管職責。

                一是明確招標投標活動的具體監管部門,既不能出現多部門監管、責任不清的局面,也不能出現無部門監管、放任自流的情況。例如,某些地方公共資源交易中心規定招標文件需報其審查或備案,評標活動需由其工作人員簽字見證,但招標投標活動的監督管理職責并不屬于公共資源交易中心,而是行業主管部門。

                二是關于招標投標活動的行業規定與區域規定的沖突矛盾愈演愈烈。如在招標文件的備案、評標辦法的采用、評標專家的抽取等方面,行業規定與地方政府規定完全不一致,到底以何為準,建議在修訂后的招標投標法律體系中予以明確。

                三是弱化事前監管,強化事中事后監管。不鼓勵也不支持行政監督部門對招標公告甚至招標方案、招標文件進行事前審查。充分強調招標投標信息的公開和透明,全面披露項目招標投標信息,廣泛接受社會公眾監督。行政監督部門重點通過受理投訴對招投標項目進行監管,不再對招標投標活動中的具體程序進行監管。事后采用“雙隨機、一公開”制度,規范行政監管行為。

                (三)全面披露招標投標過程相關信息,讓市場相互監督

                建議在招標投標過程中全面披露相關信息,使得招標投標活動真正做到公開、透明。“陽光是最好的防腐劑”,通過推行招標投標信息公開制度,促進招標投標活動的規范化和透明度。

                一是在發布公告時,資格預審文件和招標文件的關鍵內容要公開。公開內容包括項目概況、對申請人或者投標人的資格條件要求、資格審查辦法全文、評標辦法全文等,避免招標人以不合理的條件限制、排斥潛在投標人或者投標人,進一步規范招標人的招標行為。

                二是中標候選人在投標文件中的關鍵信息要公示。除中標候選人排序、名稱、投標報價等常規公示信息外,中標候選人在投標文件中承諾的主要人員姓名、個人業績、相關證書編號,中標候選人在投標文件中填報的項目業績等也要納入公示的范圍,增強投標單位之間的互相監督,進一步規范投標人的投標行為。

                三是評標信息要公示。在中標候選人公示過程中,同時公示被否決投標的投標人名稱、否決依據和原因。實行資格預審的招標項目,要向未通過資格預審的申請人告知其未通過資格預審的依據和原因,進一步規范評標專家的評標行為;招標人要對中標結果進行公告。投標人對評標結果、中標結果和其他招標投標活動不滿意的,可以向行政監督部門進行投訴。

                四是行政監督部門的投訴處理決定要公告。包括投訴的事由、調查結果、處理決定、處罰依據以及處罰意見等內容,加強行政監督部門依法行政的透明性。

                五是招投標當事人的不良行為信息要公告。對于招標人、招標代理機構、投標人以及評標委員會成員等當事人在招標投標活動中出現的違法違規或者惡意投訴等行為,行政監督部門應當依法公告處理決定,并將其作為不良行為信息記入相應當事人的信用檔案。

                (四)加強招標投標誠信體系建設

                信用制度是規范市場行為的重要抓手。近年來,國務院發文明確要求建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度,國家發展改革委已經會同國務院有關部門在加強招標投標信用監管方面采取了一系列措施,對失信行為人進行聯合懲戒,對信用良好行為人進行聯合激勵。今后國家還將繼續推進信用體系建設,將招標投標過程中的違法行為與單位和個人信用掛鉤,提高失信成本,保障招標投標活動依法依規進行。建議國家加強招標投標誠信體系建設,健全招標投標的信用評價指標和評價標準體系,實現招標投標信用信息公開和共享。

                二、應當以問題為導向,著重從以下六方面提出《招標投標法》需要修改完善的內容

                (一)支持電子招標投標推廣應用

                根據《“互聯網+”招標采購行動方案(2017-2019年)》,電子招標投標將成為未來我國招標投標活動的主流方向,因此,《招標投標法》的修訂,迫切需要將思路調整為“電子招標投標為主、紙質形式招標為輔”,結合電子招標投標操作實踐,對一系列相關條款進行完善。例如:在電子招標投標環境下,招標文件出售的費用應該如何收取;進一步縮短資格預審文件和招標文件的出售時間以及投標文件的編制時間等。

                近年來,一些項目在評標時,有關公共資源交易中心工作人員及交易平臺運營機構利用工作之便和技術優勢,將電子評標淪為個別人謀取非法利益的平臺,非法登陸評標服務器,修改投標人的投標數據和評標委員會的評標數據,以實現特定投標人中標、收取巨額好處費的目的。上述行為嚴重擾亂了市場秩序,甚至構成了違法犯罪。針對上述電子招標投標活動中出現的新情況、新問題,建議規定電子招標投標交易平臺應當保證數據電文不被篡改、不遺漏、全程留痕、可追溯。

                此外,應充分保證交易平臺實現公平競爭,避免形成新的市場固化或新的市場壟斷,任何人不得以任何方式干涉招標人自主選擇電子招標投標公共服務平臺和交易平臺。

                (二)更加科學合理地設置評標方法,避免低價低質問題

                實踐中常用的評標方法分為綜合評估法和經評審的最低投標價法兩類。

                采用綜合評估法評標的,投標人的投標文件應當能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準。采用經評審的最低投標價法評標的,投標人的投標應當能夠滿足招標文件的實質性要求,并且經評審的投標報價最低,但是投標報價低于成本價的除外。經評審的最低投標價法是我國《招標投標法》規定的一種重要評標方法,也是國際上確定中標人的通行做法。但是在實踐當中,這一評標方法經常被濫用和錯誤使用,導致出現一系列的問題。一些企業低于成本價投標,中標以后通過偷工減料降低成本,給施工安全、工程質量留下很大的隱患,也導致了合同糾紛等一系列的問題。

                建議針對各方面濫用、不正當使用經評審的最低投標價法的問題,采取以下方法予以解決。

                一是嚴格界定經評審的最低投標價法的適用條件。具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的招標項目,才適宜采用經評審的最低投標價法。

                二是參考《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》中規定的“對采用常規通用技術標準的政府投資工程,在原則上實行最低價中標的同時,有效發揮履約擔保的作用,防止惡意低價中標,確保工程投資不超預算”,對采用經評審的最低投標價法評標,中標人的中標價嚴重偏離市場價格或者嚴重低于其他投標人的平均價時,為了降低招標人的風險,可以適當提高履約保證金。

                三是對“投標人以低于成本的報價競標”進行定義,認定當投標人的報價明顯低于其他投標報價或者在設有標底時明顯低于標底,且投標人以排擠其他投標人為目的、擾亂正常的生產經營秩序,損害國家利益或者其他投標人合法權益的報價為成本價,以增強評標委員會評標時對投標人低于成本報價進行評審的可操作性。

                四是增加其他體現合理低價的評標方法。例如可以將技術評分最低標價法作為一種特殊的經評審的最低投標價法,對通過初步評審的投標人的商務、技術文件中的各項因素進行評分,按照得分由高到低排序,對排名在招標文件規定數量以內的投標人的報價文件進行評審,按照評標價由低到高的順序推薦中標候選人。該方法可在一定程度上解決評標時只看價格、投標人惡意低價競標的問題,并且可以很大程度上防止投標人之間的相互串通行為,使得投標人無法確定能夠通過投標文件第一信封“商務文件和技術文件”的名單,無法再形成圍繞“評標基準價”的利益團體,增加綜合實力強、實行現代企業管理的投標人的中標幾率。

                (三)強化招標人的自主權

                《招標投標法》在整個招投標過程中都強調了招標人的責、權、利,然而,為了防止招投標過程中的腐敗行為,受一些地方政府出臺的配套制度的影響,招標人的核心權利受到了限制或者剝奪。例如,招標人有自主選擇招標代理機構的權利,但地方政府要求必須通過比選甚至抽簽、搖號方式選擇招標代理機構;招標人有權派代表進入評標委員會,但地方政府強制規定評標委員會中不得有招標人代表或招標人代表最多只能有一個。建議明確行業主管部門或地方政府不得做出限制招標人自主權的規定,合理界定招標人的權利和責任邊界,歸還招標人的核心地位和權利,讓招標人在招標項目中充分享有自主權。具體建議如下:

                一是加大招標人代表在評標委員會中所占的比例,明確技術、經濟等方面的專家不得少于成員總數的五分之三。任何單位和個人不得禁止招標人的授權代表進入評標委員會。

                二是建議推行“評定分離”,招標人根據評標委員會提出的書面評標報告和推薦的中標候選人確定中標人,并在向有關行政監督部門提交的招標投標情況書面報告中說明其確定中標人的理由。此外,通過對中標候選人進行公示以及在中標結果公告中說明選定中標人的理由,加大招標投標活動中當事人監督以及社會監督的力度。

                (四)解決評標專家庫和評標專家的突出問題

                當前,評標專家庫和評標專家的問題比較突出。

                一是評標專家庫問題。一方面評標專家庫過濫,不僅有省部專家庫,還有地市、縣級專家庫;另一方面某些評標專家庫專家過少,由于評標專家庫之間缺乏流動性,加之廣泛性不夠,造成評標專家和投標人相互串通投標。隨著遠程異地評標的不斷推進,評標專家不應僅僅局限于某一行政區域或地理位置,可以形成各行業各專業的國家統一的評標庫。一方面便于對評標專家開展統一培訓,減少不同行政區域間專家水平的差異性,有利于專家整體評標工作質量的提升;另一方面通過互聯互通、資源共享,有利于招標人選擇到高水平的專家。《招標投標法》賦予了招標人組建評標委員會的權利,但招標人有時難以在現有評標專家庫中選擇到全部符合要求的專家。此外,全國評標專家資源共享后可以極大地增加專家數量,避免投標人投機取巧利用手中掌握的專家名單,串通評標專家操縱評標結果。建議國務院有關部門或者省級人民政府組建綜合評標專家庫,不再設立地市、縣級專家庫,但要保證各個專家庫的互聯互通和共享,保證專家抽取的流動性和廣泛性。

                二是評標專家問題。《招標投標法》規定的評標專家責、權、利不一致。評標專家掌握著投標人中標與否的生殺大權,卻并不為此承擔相應的責任。雖然《招標投標法》及其實施條例對評標專家的法律責任有了比較明確的規定,但這些規定不足以限制專家的不道德行為。目前,工程咨詢行業已實行咨詢成果質量終身負責制,建筑工程領域實行建設單位項目負責人、勘察單位項目負責人、設計單位項目負責人、施工單位項目經理、監理單位總監理工程師等對工程質量承擔終身責任。據此,建議強化評標專家責任。強調評標專家應當依法對投標文件進行獨立評審,評標專家應當對個人的評標意見承擔終身責任,行政監督部門應當對專家評出的結果保留追索權,讓專家有危機感。如果評標結果出問題,行政監督部門隨時隨地均可能追究其責任。

                (五)加快推進工程總承包

                國家近年來一直在大力推進工程總承包,但是在推行的過程中遇到了很多政策障礙。針對上述問題,建議采取以下方法予以解決。

                一是放寬工程總承包單位可以分包的范圍。根據住房城鄉建設部的資質管理規定,相應施工或設計企業承擔工程總承包業務時,如果資質證書上注明可承擔工程總承包業務,可在不具備設計或施工資質時,將設計或施工業務進行分包。《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》(國辦發〔2017〕19號)提出加快完善工程總承包相關的招標投標、施工許可、竣工驗收等制度規定。根據《招標投標法》規定,主體和關鍵性工作不能分包,特別是工程總承包項目中的設計或者施工都屬于主體和關鍵性工作,如果不允許分包則不利于推進工程總承包;并且主體和關鍵性工作在實踐中很難準確判斷,導致對可分包的范圍認識不清。據此,建議刪除主體和關鍵性工作不得分包的有關規定,加大招標人的自主權,明確招標人應當在招標文件中載明允許分包的工程范圍,分包人的資格能力應與其分包工程的標準和規模相適應。

                二是由工程總承包單位自主確定選擇分包人的方式。對于包含在總承包合同中的工程、貨物、服務等分包工程,分包人的選擇是否必須招標關鍵要看投標時關于分包的內容是否經過競爭。如果分包內容在投標時經過競爭,已經納入工程總承包單位的成本核算,可以不再進行招標,工程總承包單位可以自主確定選擇分包人的方式;如果分包內容在投標時沒有經過競爭,且分包內容屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的,應當依法進行招標。

                (六)規范國有企業集中招標

                《招標投標法》對集中招標等招標方式未做規定,但目前集中招標已經成為各企業集團普遍采用的招標方式,能夠降低成本、提高效率,對招標人和投標人都有利。考慮到國有企業對集中招標合法性的迫切需求,建議根據《招標投標法》的基本原則,總結一些企業集團的實踐經驗,增加集中招標相關條款,預留相關銜接通道,填補法律法規空白。

                  作者:袁  靜    高會晉

                  作者單位:華杰工程咨詢有限公司

                 

                  來源:《招標采購管理》

                 

                 

                一集黄色片