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                促進PPP模式可持續發展的方策探討

                瀏覽量:7430  發布時間:2018/7/26 9:54:00

                【摘要】PPP模式自在我國落地生根以來,已經過三十多年的發展歷練,期間屢有反復。近三年,PPP發展駛入了快車道,2014全面推廣,2015、2016年拓展,進入2017年,國務院、各級地方政府、各大部委以及社會各專業機構,對PPP的引領、詮釋與實踐探索愈發激烈。《預算法》政策系列,《政府采購法》政策系列,《政府和社會資本合作指導意見》政策系列,特色小鎮,田園綜合體,公共服務均等化,資產證券化,PPP創新與立法等等,仿佛一夜之間千樹萬樹梨花開,一派欣欣向榮景象。

                【關鍵詞】PPP模式   可持續   發展

                日前,財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)一石激起起千層浪,PPP市場也隨風起舞,百花齊放的繁華和滿地雞毛的喧鬧,瞬間交織在一起,于是市場有點困惑了。我們有理由靜下心來,對PPP進行一個全面梳理。我們應該看到在推進國家治理現代化、發揮市場機制決定性作用等改革方面PPP發揮了積極作用,同時也應看到當前PPP模式發展所面臨的困境,籍此思考我們繼續前行的動力和方向。

                一、當前面臨的主要問題

                (一)PPP經濟模式不清晰,存在認識誤區

                PPP模式在公共服務領域應用復雜,各種不同資源交織組合,客觀上要求理解和使用PPP不能簡單化、符號化、概念化。從PPP國內外的實踐經驗看,較為成熟的經濟模式主要分為兩大類,即特許經營類和購買服務類。它們兩者的區別主要來自四個方面;一是風險劃分不同。特許經營類一般將市場的需求、運營等商業風險移轉給社會資本方,而購買服務類中,政府付費是基于績效和可用性,社會資本方一般不承擔需求風險。二是核心公共服務不同,特許經營類可以將核心公共服務(如生產、經營、收費等)轉移給社會資本方,購買服務類一般不涉及核心公共服務(如醫療、教育服務),一般只負責基礎設施的建設、運營和維護。三是付費方式不同,特許經營類一般由使用者付費,而購買服務類一般由政府基于績效和可用性付費。四是適用領域不同,特許經營類更適用于具有可經營性的經濟基礎設施,而購買服務類主要適用于沒有或很少有經營收益的社會性基礎設施。目前,市場對上述模式的認識還存在不少誤區,仿佛依然還處在窗口期,因此,正確厘清和定義發展模式,對PPP的可持續發展至關重要。以政府購買服務與PPP模式為例,財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財〔2014〕76號)明確“政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務”。但財政部《關于地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預〔2015〕225號)又將政府購買服務和PPP模式并列為兩種不同的制度措施。由此可見,財政部對政府購買服務和PPP模式的界定,也并不十分清晰,在沒有進一步明確規制前,實踐中就蘊藏著制度風險。

                (二)政策不協調,各部門還未形成工作合力

                2016年7月7日,國務院常務會議明確了PPP部門職責分工,財政部統籌負責公共服務領域的PPP改革工作,國家發改委負責基礎設施領域的PPP推廣工作。

                當前,從國家到地方,發改和財政部門都在全力推進PPP工作,不可否認兩部門共同開展工作的有利局面,但也客觀存在著工作重復交叉,信息不對稱,地方推進無所適從的迷茫和困境。具體來講,國家發改委發布的《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》和財政部頒布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》,兩文件并未就公共服務與基礎設施做出明確的界定,僅從文件內容來看,公共服務與基礎設施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、市政府工程七大領域。

                很多基礎設施就是在提供公共服務,同樣,許多公共服務也需要基礎設施做載體。就像海綿城市,特色小鎮、田園綜合體等類項目,本來就是一個整體,沒法切割區分,而且一旦切割也就無法集成,發揮整體效應。因此,政令的不完全統一,政策的不完全協調,影響了各個部門對本行業PPP改革的規劃和監管動力,也影響了各地方高效開展PPP發展工作。

                (三)制度不配套,頂層設計還待完善

                目前,PPP領域尚無國家層面的標準化設計方案,在部分較為關鍵問題上的規定還有些模糊不清(如模式問題,邊界問題,采購規則問題等),影響到了社會資本在投資PPP項目時的積極性和決心。從當前推行PPP的政策目的及實踐經驗看,PPP模式與我國現有法律、法規以及行政審批制度之間的政策沖突和政策執行障礙還在持續,而且隨著PPP模式應用范圍的迅速擴大,由上述沖突誘發的許多合法合規問題(如土地、環保、稅收、國有資源的配置和管理等)也漸次顯現。有關部門為解決PPP爭端而制定的規范性文件有時不足以解決爭端,甚至會引發新的爭端,這無疑是在改變初衷。因此,形成完備的政策梯次,做好與現有法律的有效銜接,就顯得尤為重要。以PPP采購需求為例,我國《政府采購法》和《招標投標法》在制定時,并未考慮PPP需求,根據《政府采購法》政府采購應當使用財政性資金,而PPP的政府方主體可能是政府授權的國有企業。在采購規則方面,因PPP項目的復雜性,允許雙方談判磋商,而現行規則禁止招標過程中進行實質性談判。再如PPP采購相對價格來說,更看重社會資本的專業技術能力和管理經驗,而兩部法律都希望低價中標,這就不能適應PPP項目的多元化評價要求。因此,許多現有法律法規對于PPP來講不能簡單適用(包括《行政訴訟法》、《行政許可法》、《預算法》、《合同法》、《仲裁法》、《物權法》、《證券法》、《商業銀行法》、《擔保法》、《土地管理法》、,《公路法》、《環境保護法》等)。因此在統一市場建設方面,必須防止出現過去分工分家、分工分治、九龍治水,制度、監管碎片化的局面,必須統一頂層設計,在統一立法下分類規制,然后配套政策、制度體系。

                二、對策及建議

                為了實現政府與社會資本的深度融合,正確處理好發展、規范與市場的關系,建議從以下方面切實有效推進PPP發展。

                (一)堅持市場化原則

                PPP模式是通過引進社會資本,突破財政預算不足時對基礎設施發展的限制,發揮社會資本專業、技術和管理優勢,改進公共服務,促進政府職能轉變,推動經濟發展和財稅體制以及投融資體制機制改革,提升公共治理能力,使公共服務提質增效,這就意味著利用市場力量做好公共服務就必須發揮市場在資源配置中的決定性作用。在此過程中政府既是公共服務的購買者,又是PPP政策的制定者,也是合同履約的監管者。政府如何平衡這幾重身份,做到不越位、不錯位。只有堅持市場化方向,強化公平透明,促進公平競爭,保障合同各方的合法權益,增強市場信心。

                (二)完善立法,規范發展

                當前加快PPP立法進程是非常必要的。PPP是催化劑,也是倒逼法治化進程的機制創新,沒有強有力的法治保障,就不可能形成PPP的可持續性。PPP使用領域廣泛、模式眾多,應該盡快明確立法重點調整的領域及模式,逐步完成PPP領域高位階立法及配套法規制度建設。不能把太多希望寄托于各部門的規范性文件之上,或者是國外采取的那種手冊、指南、指令一類的文件上。國外沒有專門立PPP法,更多的原因是其法治環境相對完善,市場規則持續有效,契約精神深入人心。我國有我國的國情,不能簡單類比。2017年3月20日,國務院要求,盡早出臺《基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例》,這有望成為PPP市場的“定心丸”。

                (三)剎住“偽PPP”盛行之風,加大處罰力度

                隨著地方各級政府債務管理不斷走向規范和透明,在合規舉債受到嚴格監管的情況下,PPP非常容易成為一些地方違法違規舉債的“外殼”。以PPP名義采取政府承擔兜底責任的形式,政府回購,明股實債,固定回報等變相融資行為已過度泛化,愈演愈烈。不難發規,“偽PPP”看似“一舉多得”,但于法無據,與法相悖,不論對政府、社會資本或金融機構都蘊含者極大風險。而且泛濫使用必將加重地方政府債務風險,因此,必須加強執法監督力度,嚴格監管,同時強化問責和處罰力度,還PPP一片藍天。

                總之,PPP發展已進入一個全新階段,機遇與挑戰并存,希望與困惑同行,問題與答案相克相生。撥亂反正、去偽存真、滌濁揚清,才會使PPP發展走向科學、規范、可持續的軌道。(此文獲我會2017年度優秀論文征選活動一等獎)

                呂梁市交通戰備辦公室  白 原

                 

                 

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