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                PPP模式背后的歷史邏輯

                瀏覽量:6633  發布時間:2018/4/26 9:47:00

                 一、“清末PPP”與“保路運動”

                  清朝末年,庚子事變爆發后,慈禧帶著光緒還有百余位皇親忠臣跑到西安避禍,回鑾之后,接受了喪權辱國的《辛丑條約》。這時,清廷保守派再也按捺不住,主動進行變法,既“清末新政”。為了推行“新政”,清廷允誰招商局集商股成立鐵路、礦務、工藝、農務等項公司,各省的鐵路公司陸續成立,以“官督民辦”方式興建鐵路。

                  其中川漢、粵漢鐵路便是以這種方式籌建的,為了打破“蜀道難”的交通瓶頸,四川民間最為主動,隨著商辦的鐵路公司發行“股票”籌措路款,不僅紳士、商人、地主投資,農民也寧愿減衣縮食紛紛入股,共募得白銀1400余萬兩,可謂川人皆股東,權益共享。

                  這頗有PPP模式(Public—Private—Partnership,即公私合營)的典型特征,在修鐵路(提供公共物品和服務)的過程中,政府與私人形成一種伙伴式的合作關系,如果那時國內有PPP一說的話,這應該算是“清末PPP”。

                  不過在動蕩的時代,“清末PPP”模式也極為不穩定。1910年,清廷為了向英法德美四國銀行借錢鎮壓革命,宣布“鐵路國有”政策,將已歸商辦的川漢、粵漢鐵路收歸國有,將鐵路修筑權抵押給列強。當然,原本就十分缺錢的清廷,不僅收回了路權,而且還奪款,沒有退還補償民間資本先前的投入。

                  一時之間,民怨四起,民間召開保路大會,成都岳府街上水泄不通,羅綸作為保路運動領導人,登壇便道:路亡川即亡而國亡。言罷大哭,頓時滿場號啕,巡兵聽者亦相顧揮淚。自此,掀起了轟轟烈烈的保路運動,這也成為了辛亥革命的前奏與導火線,亦是清王朝的一道“催命符”。

                  最終,“清末PPP”在這場保路運動中隨之而覆,深究其因,繞不開一人,那便是盛宣懷。盛宣懷是洋務運動代表人,頗具盛譽,有“中國實業之父”、“中國商父”、“中國高等教育之父”之稱,創造了11項“中國第一”。不過,他的一世英名毀于在擔任郵傳部大臣之時一手策劃的“鐵路國有”政策,可以說“清末PPP”因他而亡,他也因其被革職永不錄用,再到逃亡他鄉。

                  時代動蕩之下,PPP模式在中國歷史上留下了一道模糊的痕跡,也留下了一個政府與民營資本不合而導致的敗局,一直到70多年后,中國改革開放之際,PPP模式才又正式登上歷史舞臺。

                  二、“PPP模式”大佬胡應湘與內地基建崛起

                  1984年,在這具有特殊歷史意義的一年中,由于深圳經濟特區剛建立不久,電力供應嚴重不足,深圳沒有發電廠,全靠廣東省大電網供電,即使廣東省對深圳給予的特別照顧,但依然無法滿足大發展時期深圳的用電需求,阻礙了深圳的發展,就如同一盤冷水潑在激情澎湃的深圳特區上。

                  正是在這樣的背景之下,國外盛行的“PPP模式”隨著改革開放的春風進入深圳。這時,香港合和實業有限公司總經理胡應湘和副總經理何炳章提出,用BOT模式(興建---管理---移交”)和深圳市合作建立火力發電廠。

                  胡應湘是與李嘉誠齊名的香港著名企業家,被稱為香港基建大王。在興建沙角B電廠時,他提出了三個要求:“第一,我不要國家出資,只須保證購電;第二, 我保證以最快速度建成,提前發電有獎,延誤受罰 ;第三,我按當時深圳向香港購電的價格0.41元/度賣電,經營10年,然后電廠在機組高效、滿發的狀態無償交給國家。”

                  計劃獲批后,胡應湘僅用了22個月以世界最快的速度完成了第一臺機組并網發電。1987年4月22日,廣東省副省長匡吉在沙角B電 廠按動電鈕,亮出四個大字:大放光明! 正值九運會開幕前夕,時任廣東副省長的葉選平也由衷地對胡應湘說:電來得正是時候。

                  1999年,胡應湘將電廠正式移交與深圳市廣深沙角B電力有限公司,完成了國內第一個使用PPP模式建成發電廠的使命。這也是中國對于PPP模式的一個實驗,在PPP模式實驗中,胡應湘即成為了第一批吃螃蟹的人之一,更是PPP模式大佬。

                  國外媒體評論胡應湘自中國改革開放20年來,凡是涉及內地和香港合作的主要發展計劃,均離不開他以及他的合和實業集團。在國內經濟發展以及PPP模式的探索中,可以說是烙上胡應湘的印記。

                  不得不說,胡應湘頗有遠見,他提出修建廣深珠、京津塘、沈大、滬杭四大條高速的設想,當時被指為“一紙天書”,如今都成了現實。如今快要建成通車的港珠澳大橋,他早在1983年就提出了修建計劃。

                  在他參與的PPP項目中,囊括廣州中國大酒店、廣深高速公路、虎門大橋、深圳火車站聯檢大樓、皇崗口岸、順德四路八橋等重大項目,無一不與內地經濟發展有著密切的關聯。

                  對于改革開放初期的中國而言,PPP模式在緩解地方財政壓力的前提下,無疑極大推動了中國經濟的發展。胡應湘BOT模式則是PPP探索初期引入外資合作的代表,而在1995年之后,國內民間資本也開始嘗試進入PPP領域,比如1995年開工的泉州刺桐大橋,就是第一個以內地民營資本投資為主的基礎設施BOT項目。

                  三、PPP模式衍變:從修橋鋪路到醫療養老

                  進入21世紀之后,PPP模式在國內開始得到政府的極大推廣,可以說進入2.0時代。

                  2002年,原建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》,鼓勵社會資金和國外資本參與市政公用設施的建設。2004年,又出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》,為規范化的開展PPP項目奠定了法律基礎。

                  2005年,國務院出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》,允許非公有制資本進入公用事業和基礎設施領域。

                  隨著政策的不斷開放,PPP項目涉及的行業越來越廣泛,有污水處理、自來水廠建設與運營、新城區開發、交通等,比如北京地鐵4號線項目、北京亦莊燃氣BOT項目等,在這期間,外資與民營資本參與投資規模大幅增長。

                  其中在2008年奧運會籌辦過程中,約半數的奧運場館是以特許經營的方式建設的。中信集團公司等四家國內外企業組成的中信聯合體中標,項目特許經營期30年。

                  然而,“鳥巢”項目的PPP模式很快就失敗了。北京奧運會結束后不到一年的2009年8月29日,北京市政府與中信聯合體簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》,對項目公司進行了股份制公司改造。

                  這標志著“鳥巢”變成了一個典型規范運作的中外合資經營公司,而非PPP項目。“鳥巢”PPP項目的失敗既有民間資本的因素,也有政府對其商業運營限制的因素。

                  而在2009年之后,PPP模式進入新的調整階段,建立起以地方政府債券為主的舉債模式,大力推廣公私合作模式。經濟進入新常態后,PPP模式在全國更是得到大力推廣,2014年也被稱為PPP模式元年。這年,財政部、國家發改委分別出臺相關《操作指南》和《指導意見》后,PPP作為正式制度走上歷史舞臺。

                  這時,修橋、鋪路、平地起高樓的飛速擴建階段已慢慢褪去,PPP模式開始進入“精耕細作”階段,醫療、養老、教育、生態等領域需求開始進入人們的視野,頗有得PPP者得當下,得運營者得未來的意味,僅資本大鱷海航在海南的PPP項目達幾百億,房企華夏幸福因PPP模式低成本拿地。

                  不可否認的是,PPP模式在中國的探索中,也存在著各種各樣的問題,同時也隱藏著危機。著名經濟學家厲以寧曾以“四個憂慮”來概括具有“中國特色”的PPP模式。第一,民營企業擔憂新官不認PPP舊賬;第二,沒有退出機制:第三,地方政府償債資金來源以及未來的債務風險問題;第四,政府與民營企業共患難可以,但難以共安樂。

                  一言以蔽之,PPP模式的唯一問題就是不規范,而不規范的背后最大的危機在于隱藏的地方債務。

                  四、龐大的地方債務與PPP模式的批判

                  當前,地方政府隱性債務危機,是中國經濟最大的一只黑犀牛。而PPP模式對民營資本開放公共服務的市場,本意是簡政放權、減輕地方政府財經壓力、去杠桿。

                  不過經過了幾年爆發式增長,PPP扭曲成了地方政府融資的新渠道,亂象頻出,甚至有地方將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP,借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”,實現快速審批和融資。

                  根據券商中國的統計,僅僅地方政府債券存量與城投債存量合計,當前地方債務存量達到22.2萬億元。而據財政部最新統計顯示,截至2017年12月末,全國地方政府債務余額164706億元。其中,2014年以后債務增長速度可謂相當迅速,幾乎每年以4萬億元的增速突飛猛進。

                  當然,這兩個統計沒有辦法將所有的地方融資平臺的債務都統計進來,一些地方政府通過融資平臺公司、政府和社會資本合作(PPP)、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債,形成的隱性債務風險不容忽視。

                  事實上,一系列地方債務危機已逐漸顯露出來,江蘇、山東、內蒙古、四川發生過債券主體信用違約事件;去年,內蒙古自爆地方債務危機、江蘇貴州借信托、資管等手段違規舉債。

                  而日前新疆叫停政府付費類PPP實際上也指向地方債務風險,網上更有傳言新疆PPP項目面臨全面停工。

                  3月29日,新疆發改委網上掛出一則題為《自治區發展改革委立即行動細化工作措施堅決全面落實自治區黨委防范化解政府債務風險各項安排部署》的工作動態,文中強調“從源頭上杜絕新增政府債務”、“不搞寅吃卯糧的工程,寧可發展慢一點、也決不違規舉債”、“有多少錢干多少事”。

                  在PPP模式盛行之際,新疆叫停某些PPP項目,無疑是一個頗有深意的信號。當下,去杠桿、清除債務、防風險成為了地方政府和國企的重中之重,為了防止地方債務這只黑犀牛跑出來,中央政策對于地方債務風險去化的急迫性可以說是一日千里。

                  根據4月2日中財委首次會議要求,地方政府和國企要盡快降杠桿,清理債務。新疆發改委的具體政策正是在這個大的政策背景下落實的結果,不僅是新疆,近日湖南近日也下發了“建議退庫”類項目的通知,湖北等省份的退庫項目則在20%左右;江蘇已經停止無收益性質的增量PPP項目……

                  明樹數據顯示,92號文發布之日至2018年4月1日,從PPP管理庫退出的項目約609個,總投資約6113億元。同期,管理庫入庫項目共計1266個,總投資約1.88萬億元;總共2.39萬億。

                  通過查閱財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫公開信息發現,其中新疆涉及726個項目及5171億元,在數量與金額上均占比最大,云南、內蒙古、甘肅以及江蘇在金額上占據第二至五位。

                  不過,在PPP項目清退潮之下,全國PPP項目仍在穩健增長,財政部PPP中心最新數據顯示,進入管理庫的PPP項目金額已經達到11.4萬億元。

                  與此同時,PPP立法也在加緊推進。日前,國務院辦公廳印發2018年立法工作計劃,其中明確提到“提請全國人大常委會審議基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例”。

                  當然,未來,PPP模式如何真正做到規范化,依舊任重道遠。  

                 

                   

                    來源:政府采購信息網   作者:穆子白

                 

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